Geld allein hilft nicht gegen Armut

Letzte Woche trafen sich in New York Regierungsvertreter, um ihre Unterstützung der «Millennium Development Goals» zu bestätigen. Im Gegensatz zu vielen Staatsmännern glaubt ETH-Professor Rolf Kappel nicht an die Erreichung der Millenniumsziele bis 2015.

Samuel Schläfli: Vor zehn Jahren haben sich Regierungen in Entwicklungsländern sowie staatliche Entwicklungsorganisationen und NGOs die «Millennium Development Goals» (MDGs) zur weltweiten Armutsreduktion auf die Fahne geschrieben. Ist die Armutsbekämpfung seither effizienter geworden?

Rolf Kappel: Die Armut in all ihren Dimensionen wurde schon vor der MDG-Initiative bekämpft. Welche Wirkung die Initiative auf die Wirksamkeit und Effizienz der Armutsbekämpfung hatte, ist wissenschaftlich nicht geklärt. Einerseits ist das Monitoring der erreichten Erfolge äusserst schwierig, andererseits wissen wir nicht, wie die heutige Situation ohne das Millenniumsprogramm aussähe.

Samuel Schläfli:Laut dem aktuellen UN-MDG-Report hat der Anteil an Menschen, die in extremer Armut ­- also mit weniger als 1.25 Dollar pro Tag – leben müssen, von 46 Prozent im Jahr 1990 auf 27 Prozent im Jahr 2005 abgenommen. Ist das kein Erfolg?

Rolf Kappel:Doch, auf jeden Fall. Aber die Erfolge bei der Erreichung der MDGs variieren je nach Region und je nach Entwicklungsziel sehr stark. Der grösste Teil der Reduktion der Einkommensarmut in den letzten zehn Jahren ist auf den enormen wirtschaftlichen Aufschwung von China und Indien zurückzuführen. Diese Entwicklung darf man nicht als Erfolg der MDGs-Initiative verbuchen. Die Situation in Afrika zum Beispiel ist ganz anders. Dort sind die meisten Länder noch weit entfernt vom Ziel der Halbierung der extremen Armut. Zudem ist die Abnahme der Einkommensarmut nur eines von insgesamt acht Zielen der Armutsreduktion. In den Bereichen Kinder- und Müttersterblichkeit, Bildung, Reduktion des Hungers und Zugang zu sanitärer Grundversorgung werden wir die Ziele nach den heutigen Erkenntnissen bis 2015 höchstwahrscheinlich nicht erreichen. Ganz abgesehen davon, dass bei der Erfolgsmessung teilweise grosse Unsicherheiten bestehen.

Samuel Schläfli:Weshalb?

Rolf Kappel:In Fachkreisen ist man sich einig, dass die verfügbaren Daten im Bereich der Müttersterblichkeit oder auch bei der Kontrolle von Krankheiten wie Aids, Malaria oder Tuberkulose extrem schwach sind. Die Zeitreihen sind sehr löchrig und die wenigen verfügbaren Daten werden stark strapaziert.

Samuel Schläfli:Auch an den Indikatoren zur Messung des Erfolgs wird immer wieder Kritik laut.

Rolf Kappel:Zu recht; dazu ein Beispiel: Laut Statistik geht ein indisches Kind im Durchschnitt 7,5 Jahre zur Schule. Die Zahl kommt aber nur dadurch zustande, dass die Kinder aus dem reichsten Fünftel der Haushalte elf Jahre zur Schule gehen. Im ärmsten Fünftel der Haushalte sind es bei den Jungen fünf, bei den Mädchen nur drei Jahre Schulbildung. Weil man mit Durchschnittswerten operiert, kommt bei den MDGs nicht zum Tragen, inwiefern der Zugang zur Schule allen offensteht.

Samuel Schläfli:Regierungen, Hilfsorganisationen und Wirtschaftsunternehmen haben am Millenniumsgipfel letzte Woche ein Hilfspaket von 40 Milliarden Dollar geschnürt. Damit soll in den kommenden fünf Jahren der Kampf gegen die Mütter- und Kindersterblichkeit intensiviert werden. Inwiefern ist das Erreichen dieser Ziele tatsächlich von solchen finanziellen Zusagen abhängig?

Rolf Kappel:Natürlich ist Entwicklungshilfe auf Gelder angewiesen. Doch grössere Budgets garantieren noch lange keinen Fortschritt. Die Erreichung der MDGs hängt viel mehr von den richtigen Politiken und deren Durchsetzung im Entwicklungsland ab. In New York konnte man dabei zwei verschiedene Haltungen beobachten. Die einen machen sich für ein stärkeres finanzielles Engagement stark, andere pochten eher darauf, die zur Verfügung stehenden Mittel effizienter einzusetzen.

Samuel Schläfli:Inwiefern könnten Hilfsgelder sogar reduziert werden, wenn Handelshemmnisse, wie Zölle und Agrarsubventionen, auf dem Weltmarkt abgebaut würden?

Rolf Kappel:Im Schlussdokument des Millenniumgipfels wurde betont, dass ein erfolgreicher Abschluss der Doha-Runde und der Abbau von Handelshemmnissen gesamthaft positive Auswirkungen auf die Erreichung der MDGs hätte. Die Liberalisierung des Aussenhandels wird ganz sicher für etliche Länder Vorteile bringen. Sie kann die Entwicklungshilfe jedoch lediglich unterstützen, aber sicher nicht ersetzen. Eine Liberalisierung erzeugt nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer. Wenn die Industrieländer ihre Landwirtschaftssubventionen reduzieren, können höhere Nahrungsmittelpreise Nettoimporteure empfindlich treffen.

Samuel Schläfli:Die Zielvorgaben der MDGs wurden in Vergangenheit auch kritisiert. Afrikanische Regierungsvertreter reklamierten, die Ziele seien für ihre Staaten illusorisch.

Rolf Kappel:Für viele der ärmsten Länder ist das Ziel der Halbierung der Armut in den nächsten Jahren realitätsfern. Die MDGs wurden im Jahr 2000 von 189 Staaten verabschiedet und global für verbindlich und dringlich erklärt. Das war ein «Top-down»-Prozess. Demgegenüber stehen Ziele und Strategien, die Entwicklungsländer «Bottom-up» erarbeitet haben. Diese nationalen Ziele der Armutsreduktion unterscheiden sich teilweise erheblich von den globalen Zielvorgaben der MDGs.

Samuel Schläfli:Wäre also eine bessere Abstimmung der Ziele auf die spezifischen Rahmenbedingungen in den einzelnen Ländern sinnvoll?

Rolf Kappel:Ja, in Zukunft sollten globale Pläne eher aus nationalen Zielformulierungen heraus, also «Bottom-up», entwickelt werden. Ziele der Armutsreduktion können nicht für alle Länder gleich sein. Dafür sind die Ausgangslagen zu unterschiedlich. Es macht keinen Sinn, sich unrealistische Ziele zu setzen; das führt am Ende nur zu Frustration.

Samuel Schläfli:Sie haben das Thema «Millennium Development Goals» auch als Thema für ein Blockseminar mit Ihren Masterstudierenden gewählt. Weshalb dieser Fokus?

Rolf Kappel:Die Erreichung oder Nichterreichung der MDGs bis ins Jahr 2015 wird Konsequenzen für die gesamte Entwicklungszusammenarbeit haben. Bis dann sind unsere NADEL-Studierenden am Ruder; sie werden vielleicht mitbestimmen, welche Ziele die MDGs einst ablösen werden.

Zur Person:

Rolf Kappel ist Professor für Probleme der Entwicklungsländer und Leiter des Nachdiplomstudiums für Entwicklungsländer (NADEL) an der ETH Zürich.
Das Interview ist zuerst auf ETH Life erschienen.

Bild: (NADEL)