Unternehmen warten auf Ergebnisse

Der CO2-Handel in Europa kommt laut Annette Detken allmählich in Schwung. Die Krise schafft vorübergehend ein Überangebot von Zertifikaten. Die weitere Entwicklung des Handels hängt aber vor allem von den Ergebnissen des Klimagipfels in Kopenhagen ab. Die Integration der Schweiz in den EU-Emissionshandel ab 2013 schafft die Möglichkeit, dass ihr Finanzplatz sich stärker im CO2-Handel engagiert.

Ulrich Glauber: CO2-Handel wird als wichtigstes marktwirtschaftliches Instrument bezeichnet, um die Emissionen von Treibhausgasen zu senken. Wie würden Sie einem Laien das Prinzip erklären?

Annette Detken: Mit dem CO2-Handel versucht man dem Umweltgut Luft einen Wert zuzumessen. Theoretisch muss im Emissionshandel jeder, der CO2 emittiert, dafür bezahlen. Dadurch, dass man jedem Unternehmen ein bestimmtes Kontingent an Emissionsrechten zuweist, müssen die Unternehmen letztendlich die negativen Umweltauswirkungen der CO2 Emissionen in den Produktionskosten  berücksichtigen. Wer frühzeitig CO2-Minderungsmassnahmen ergreift, kann entsprechend Emissionsrechte verkaufen und von den erzielten Zertifikate-Erlösen profitieren. Diejenigen, für die Emissionsminderungsmassnahmen zu teuer sind, müssen entsprechend Zertifikate zukaufen. Das hat den Effekt, dass Emissionen dort gemindert werden, wo es am kostengünstigsten ist.

Ulrich Glauber:Die Europäische Union hat 2005 das weltweit erste  internationale Verbundsystem des CO2-Handels eingeführt. Ist das System schon  bei den Unternehmen angekommen?

Annette Detken: Das sicher. Die erste bedeutende Auswirkung des Systems ist, dass die Unternehmen ihre CO2 Emissionen erstmals  regelmässig aufzeichnen und an die zuständigen Landesbehörden berichten. Viele Unternehmen sind durch diesen Prozess darauf aufmerksam geworden, was und wie viel sie wo emittieren und welche Einsparungsmöglichkeiten es gegebenenfalls gibt. Unsere Ergebnisse haben zudem  gezeigt, dass ein Grossteil der Unternehmen schon am CO2-Handel teilnimmt. Aber etwa ein Viertel bleibt aussen vor. Rund drei Viertel dieser inaktiven Unternehmen sind der Meinung, sie brauchten nicht zu handeln, weil sie ausreichend mit Zertifikaten ausgestattet sind. Das bedeutet, diese Unternehmen horten jetzt Zertifikate. Das ist erstaunlich. Es wäre aus wirtschaftlicher Sicht je nachdem trotzdem interessant, überschüssige Zertifikate zu verkaufen. Die Frage ist, warum die Unternehmen nicht gehandelt haben. Verbirgt sich dahinter Unsicherheit über die künftige Preis- und Mengenentwicklungen, mangelnde Integration in das Handelssystem oder gibt es  andere Gründe? Gerade kleine Unternehmen stehen offenbar vor Hemmnissen.  Elf Prozent der nicht handelnden Unternehmen gaben an, dass sie einfach nicht die personellen Kapazitäten für die Teilnahme am Emissionshandel haben. Aber auch in der Frequenz der Handelsaktivitäten unterschieden sich kleine Unternehmen deutlich: 13 Prozent der befragten Unternehmen handeln bereits häufiger innerhalb eines Jahres, das heisst auf monatlicher, wöchentlicher oder sogar täglicher Basis. Bei diesen Unternehmen handelt es sich fast ausschliesslich um grössere Unternehmen.

Ulrich Glauber: Aber es gibt doch schon Agenturen, die den CO2-Handel für die Unternehmen in die Hand nehmen.

Annette Detken: Theoretisch wäre das eine Lösung. Aber das bedeutet natürlich auch wieder Kosten.

Ulrich Glauber: Sie haben bereits davon gesprochen. Die Unternehmen konnten ihre Emissionsrechte ansparen und in das Folgejahr - also 2009 -  mitnehmen. Was steckt hinter dieser Art der Kontoführung?

Annette Detken: Die Zögerlichkeit zu handeln hat wohl auch mit den Preiserwartungen zu tun. Experten und Unternehmen, die wir befragt haben, gehen von deutlich steigenden Preisen für CO2-Zertifikate aus. Zudem wissen die Unternehmen nicht, was ihnen zum Beispiel an Minderungsgutschriften aus dem Clean Development Mechanism oder Joint Implementation zur Verfügung stehen wird, mit denen man durch Emissionsminderungsinvestitionen in Schwellen- und Entwicklungsländern beziehungsweise  anderen Industrieländern eigene CO2-Emissionen ausgleichen kann. Deshalb gehen sie lieber auf Nummer sicher und horten erst mal  Zertifikate aus dem EU- Emissionshandel.  Es gibt Hinweise aus Untersuchungen auf  EU-Ebene, dass die Unternehmen einen Teil der Zertifikate aus dem Jahr 2008 für das Folgejahr 2009 angespart haben.

Ulrich Glauber: Die Finanz- und Wirtschaftskrise erschwert die Beurteilung der Entwicklung des  Emissionshandels. Liegt nicht auch darin ein Grund, dass die Unternehmen erst mal abwarten?

Annette Detken: Es kommt auf die Situation der Unternehmen an. Manche Unternehmen haben Zertifikate verkauft, weil sie Liquiditätsprobleme hatten. Sie haben erkannt, dass die Zertifikate einen Vermögenswert darstellen und diese als Instrument für ihr Liquiditätsmanagement entdeckt,. Diese Unternehmen haben überschüssige Zertifikate verkauft. Deshalb sind beispielsweise im Frühjahr 2009 die Preise sehr stark gesunken. Andere Unternehmen hingegen, die steigende Preise erwarten, aber weniger von krisenbedingten Liquiditätsproblemen getrieben waren, hatten einen Anreiz, die Zertifikate zu horten. Die Unsicherheit wird noch verstärkt, weil man vor der Kopenhagener Klimaschutzkonferenz - und wahrscheinlich auch danach - noch nicht genau weiss,  wie die langfristigen  Reduktionsverpflichtungen sein werden und welche Ausgleichsmöglichkeiten durch CO2-Minderungsprojekte im Ausland genau zur Verfügung stehen.    

Ulrich Glauber: Mich hat überrascht, dass die Unternehmen nach ihren Umfrageergebnissen in CO2-Minderung meistens aus ganz anderen Gründen investieren und der Umweltaspekt für sie lediglich ein  willkommener Nebeneffekt ist. Heisst das, dass die Obergrenze des insgesamt erlaubten CO2-Ausstosses viel zu hoch angesetzt ist und damit kein wirklicher Anreiz besteht, sich im Klimaschutz zu betätigen?

Annette Detken: Man muss zwischen den beiden Perioden im EU-Emissionshandel unterscheiden. In der ersten Phase von 2005 bis 2007 waren die deutschen Unternehmen im Schnitt gesehen ganz klar „long“ – das heisst, sie hatten Zertifikate im Überfluss. Die deutschen Anlagenbetreiber jedenfalls waren Nettoverkäufer. Die Obergrenze war eigentlich zu hoch angesetzt. In dieser Zeit war auch nicht in erster Linie CO2-Minderung das Ziel, sondern die Implementierung  eines völlig neuen umweltpolitischen Instruments  - des CO2-Handels. Das Problem war damals auch, wie man die Emissionsrechte ohne vorhandene langjährige Datenbasis richtig zuteilt. Jetzt - in der zweiten Periode, die 2012 endet - haben wir schon eine bessere Datenbasis, auf deren Grundlage eine bessere Zuteilung gewährleistet werden konnte. Doch nun ist die Finanzkrise dazwischengekommen. Man geht davon aus, dass die CO2-Emissionen weltweit bis 2012 allein durch die Wirtschafts- und Finanzkrise um neun Prozent geringer sein werden. Deshalb sind wir auch in der laufenden Handelsperiode damit konfrontiert, dass eher zu viele Zertifikate zugeteilt werden, obwohl die Anzahl der Emissionsrechte gegenüber der ersten Phase bereits um zehn Prozent gekürzt wurden.

Ulrich Glauber: Also hat die Wirtschaftskrise die Verknappung praktisch wieder kompensiert?

Annette Detken: Jedenfalls gilt das vermutlich für die Zeit bis 2010. In den beiden folgenden Jahren werden die Emissionen voraussichtlich wieder deutlich steigen. Aber insgesamt ist das Cap der 2. Handelsperiode – die Obergrenze der zur Verfügung stehenden Emissionsrechte in dem auch cap-and-trade genannten System – durch die Krise deutlich entschärft worden. Hinzu kommt, dass die künftigen Rahmenbedingungen mit grossen Unsicherheiten behaftet sind. Es geht hier in vielen Bereichen um Investitionszeiträume von zehn10 bis 20 Jahren. Die Unternehmen haben aber keine verlässliche Grundlage, was sie als Preis für CO2 ansetzen können und wie ihre Minderungsverpflichtungen aussehen werden. Das hat sicherlich zur Verzögerung von notwendigen Investitionen geführt. Die Unternehmen warten ab, bis auf diesem Gebiet mehr Klarheit herrscht. 

Ulrich Glauber: Kann das im Umkehrschluss bedeuten, dass nach 2011 ein Aufschwung des CO2-Handels bevorsteht?

Annette Detken: Man kann auf jeden Fall sagen, dass eine deutliche Steigerung der Preise für CO2-Handel erwartet wird. Aber damit sich diese Erwartungen letztendlich auch erfüllen, sind die Signale wichtig, die von der Weltklimakonferenz in Kopenhagen ausgehen. Wenn dort ehrgeizige Ziele gesetzt werden, wird sich das auch im Emissionshandel niederschlagen. Daraus würden natürlich auch verstärkte Anreize für CO2-Minderungsprojekte resultieren.

Ulrich Glauber: Wie hängt denn das Ergebnis der Verhandlungen zwischen Staaten in Kopenhagen mit dem Emissionshandel zwischen Unternehmen zusammen?

Annette Detken: Die EU hat sich ja - wie auch die Schweiz - verpflichtet, die Emissionen  um 20 Prozent zu senken, und ist bereit, auf 30 Prozent zu gehen, wenn ein entsprechendes internationales Klimaschutzabkommen erreicht werden kann. Sollte letztlich ein Minderungsziel um  30 Prozent beschlossen werden, werden sich auch  die Minderungsverpflichtungen im EU Emissionshandelssystem entsprechend erhöhen.

Ulrich Glauber: Allerdings überwiegt ja die Skepsis, ob in Kopenhagen ehrgeizige Ziele gesteckt werden können und ob dort überhaupt  schon ein Klimaschutz-Abkommen in der Nachfolge des Kyoto-Protokolls ausgehandelt werden kann. Gibt es aus ihrer Sicht noch andere Themenfelder, deren Erledigung in Kopenhagen ein Erfolg wäre?

Annette Detken: Das Ziel eines internationalen Klimaschutzabkommens bleibt die zentrale Aufgabe in Kopenhagen. Der Weg zu einem neuen Weltklimaabkommen hat sich in den letzten Monaten jedoch als sehr schwierig erwiesen. Hauptkonfliktpunkte sind die Reduktionsziele der Industrieländer, Minderungsbeiträge der Schwellenländer sowie verbindliche  Finanzierungszusagen der Industrieländer an die Entwicklungsländer und deren institutionelle Ausgestaltung.

Daneben ist es aber sicher wünschenswert, die projektbasierten Mechanismen CDM and JI weiterzuentwickeln, um die Potenziale dieser Art der Emissionsminderung besser auszuschöpfen und damit Finanzströme in die Schwellen- und Entwicklungsländer zu lenken. Auch darüber soll in Kopenhagen diskutiert werden. Einen Reformansatz bietet beispielsweise der programmatische Ansatz . Die KfW-Bankengruppe  fördert im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die Entwicklung sogenannter Programmes of Activities (PoAs) und wirbt zu diesem Zweck Programmvorschläge ein. Mit Hilfe dieser PoAs sollen bislang unerschlossene Klein- und Kleinst-Emissionsquellen zusammengefasst und entsprechende Reduktionen bei Treibhausgasemissionen in einem Programm gebündelt werden. Programmatische Projekte senken Treibhausgase durch die Anregung einer grossen Zahl kleiner Einzelmassnahmen, die für sich stehend die CDM/JI-Transaktionskosten nicht tragen könnten.

Ulrich Glauber: Die Schweiz hat ein eigenes CO2-Handelssystem, das aber mit dem der Europäischen Union verschmolzen werden soll. Welche künftige Rolle im Emissionshandel sehen sie für die Schweiz als einem der wichtigsten Finanzplätze der Welt?

Annette Detken: Wenn ich es richtig sehe, hat die Schweiz ihren Unternehmen freigestellt, die Lenkungsabgabe für fossile Brennstoffe zu bezahlen oder sich zur CO2-Minderung zu verpflichten und am Emissionshandel teilzunehmen. Die Erfahrungen mit diesem Mischsystem sind für die EU interessant. Wir müssen gegenwärtig die Frage klären, ob ab  2013 Kleinemittenten aus dem Emissionshandel herausgenommen werden und zu anderen Massnahmen - wie möglicherweise auch einer Steuer - verpflichtet werden. Gemessen an den absoluten Emissionsmengen, wird eine Integration des Schweizer Emissionshandels eher einen geringen Einfluss auf den EU Emissionshandel haben. Dennoch, die Zahl der Unternehmen, die am CO2-Handel in der Schweiz teilnehmen, ist mit 350 beziehungsweise 900 Unternehmen relativ gross. Nach 2013 werden die Zertifikate im EU- Emissionshandel verstärkt auktioniert werden. Der Handel mit Zertifikaten wird damit weiter an Bedeutung gewinnen - das Instrument also verstärkt auf den Ausbau der Handelsplattformen angewiesen sein. Ich könnte mir vorstellen, dass die Schweiz als Finanzplatz hier eine Rolle spielen könnte.

Zur Person:

Dr. Annette Detken studierte Volkswirtschaft an der Universität St. Gallen und der Stern School of Business der New York University. Während ihrer Promotion an der Universität Basel arbeitete sie als Ökonomin in der Volkswirtschaftlichen Abteilung des Schweizerischen Bankvereins, einem der beiden Vorgänger der UBS. 1999 trat Annette Detken in die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ein und ist jetzt stellvertretende Abteilungsleiterin der Volkswirtschaftlichen Abteilung im Bereich Nachhaltige Entwicklung/Umwelt- und Klimaschutz. In dieser Funktion ist die heute 39-Jährige seit Ende 2005 verantwortlich für die Analyse der makro- und politökonomischen Rahmenbedingungen und die Evaluierung der Förderaktivitäten der KfW im Bereich Umwelt- und Klimaschutz sowie die hieraus abzuleitende Weiterentwicklung der KfW Förderideen und -konzepte. Mit Andreas Löschel, Victoria Alexeeva-Talebi, Peter Heindl, Vivien Lo und Marianne Strunz hat sie im Frühsommer das KfW/ZEW CO2 Barometer 2009 „Leaving the Trial Phase behind – Preferences & Strategies of German Companies under the EU ETS“ erstellt.

Weitere Informationen:

Vorstellung der Studie